[调研报告]

       

  

要闻导读

   ◆加快发展健康养老服务业 培育新的经济增长点

   ◆鄂尔多斯市农村牧区公共服务体系建设和保障制度

     研究

加快发展健康养老服务业 培育新的经济增长点

     

人口老龄化是人类发展的必然规律，今后的养老问题必然将推向社会，如何加快建设和完善各种形式的养老服务机构适应当前人口老龄化发展，是当前迫切需要解决的问题。为积极应对老龄化趋势，各级党委政府把老年工作放在重要位置，多渠道筹措资金、多层次建设机构、多元化开展服务、多样化满足需求，初步解决了老年人最关心、最直接、最现实的问题。今年以来，我市面对经济持续下行压力加大，以能源生产、输出为主的产业不景气，创造的利润和效益不高，急需培育新的经济增长点，健康养老服务业是我国的朝阳产业，拥有巨大的发展空间、产业链和庞大的服务对象，把健康养老服务业作为我市在经济结构转型期的一个新的增长点，培育、壮大和整合健康养老服务业，是十分必要的。

一、健康养老服务机构现状

   (一)养老服务体系框架初步建立。一是养老服务机构快速发展。截至目前，全市总人口200.4万人，其中60周岁以上老年人达到了21.2万人，全市各类养老机构达到了102家，其中公办机构82家，民办机构20家。公办机构包括1所市福利院、5所福利中心、30所敬老院、7所乡镇老年公寓、38所社区日间照料中心。养老床位总量达到12977张，其中公办6487张，民办6490张，每千名老年人拥有床位61张。养老机构为住养老人提供生活照料、康复护理、紧急救援等服务，缓解了家庭养老的压力。二是社区居家养老服务取得进展。目前全市共建成城市社区服务中心196个、农村社区服务中心26个，社区日间照料中心38所，老年活动中心116处、老年大学3处。这些社区服务中心和日间照料中心为老年人提供了午间休息和优惠就餐的场所。此外，还将逐步建立和完善居家养老依托社区服务的政策，支持多元主体兴办养老服务，支持社区引入社会组织和家政、物业等企业，开展老年人生活照料、老年供餐、精神慰藉、紧急救援等服务项目。积极探索政府购买养老服务的形式，为老年人提供便捷、周到的服务。

     按照国际通行的标准，一个国家60岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%，那么这个国家就达到了人口老龄化。我国2010年已经进入人口老龄化,2013年底全国60周岁以上老年人已经突破2亿人，老龄化水平达到14.8%。截至今年上半年，自治区60岁以上老年人口已接近450万，占人口总数的比率接近18%，这一比率较2013年底全国的平均比率，高出了近5个百分点。呼和浩特市和包头60周岁以上老人占全市户籍人口的15.76%和17.49%。我市60周岁以上老年人数量占户籍人口总量的13.8%，我市也成为了一个人口老龄化地区。

呼、包、鄂60周岁以上老年人情况

(二)养老服务法规建设不断推进。2012年市政府制定出台了《鄂尔多斯市社会养老机构管理暂行办法》，从土地保障、资金补助、服务补贴、税费减免等方面提出了一系列推动社会养老服务事业发展的优惠扶持政策，扶持力度位于自治区前列。又制定了《鄂尔多斯市社会养老机构资金资助实施细则》。意见从提升老年人福利水平、加快基本养老服务机构建设、大力发展居家养老服务、优先发展社会养老服务等方面提出要求。

（三）养老服务多元化格局日趋形成。近3年来，通过多渠道筹措资金，形成了项目、彩票公益金和社会投入相结合的多元化投入机制。一是争取项目建设。2009年以来，全市共规划建设了1个市级福利中心，9所旗区福利中心，将敬老院整合为35所；大力支持社会力量参与社会养老，营造民办养老机构的品牌效应，民办养老机构的床位利用率达到了47%以上。东胜区还成功打造了养老产业园区，拓宽了全市社会化养老事业发展的途径。三是加大资金投入。2011年以来，市财政对各项养老工程投入资金达1亿元，2011年补助4880万元，其中补助旗区综合福利中心2280万元、敬老院2600万元；2012年补助4750万元，其中补助旗区综合福利中心1200万元、敬老院900万元，乡镇老年公寓1250万元、日间照料中心1400万元。

    （四）养老服务惠及范围逐步扩大。在居家养老服务政策制定方面，市政府把居家养老服务补贴列入了2014年为民办实事项目。其中，对年满60周岁城乡低保户、“三无人员”、优抚对象等重点保障人群给予每人每月600元居家养老补贴。

    二、加快发展我市健康养老服务业的必要性

    （一）老龄人口对健康养老需求不断增长与健康养老服务业发展滞后的矛盾稍显。随着年龄的不断增长，人的身体机能在不断退化，老年人的患病和人均医药费用明显高于年轻人，老年人是医疗服务的高消费群体。此外，随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人数量持续增长，医疗、照料、护理问题日益突出，老年健康服务需求日益增长，行业发展前景可期。目前，我国年均为老年人提供的产品不足1000亿元，而老年人市场需求达1万亿元左右，供需之间存在巨大市场空间。

（二）推动健康养老服务业发展，是在我市人口老龄化不断加快的现实背景下，认真贯彻落实党的十八大及三中全会有关精神的积极实践。2013年9月底，国务院出台了《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》，明确了加大医疗服务领域开放力度，实行“非禁即入”。凡是法律法规没有明令禁入的领域，都要向社会资本开放；凡是对本地资本开放的领域，都要向外地资本开放。《意见》鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等以出资新建、参与改制、托管、公办民营等多种形式投资医疗服务业。大力支持社会资本举办非营利性医疗机构、提供基本医疗卫生服务。 通过放大财政资金导向功能，重点培育、壮大全市健康养老服务业市场，充分引导社会资本和民营资金参与到这一德政事业中来。

    （三）发展养老服务业，关爱老年人生存与健康，是构建和谐社会的重要内容。人的生命每一阶段应该是平等的。老年是每一个人生命中都必须经历的一个阶段。老年人作为社会弱势群体的一部分，应该受到社会关爱和尊重。

    三、我市健康养老服务业发展存在的问题 

    我市健康养老服务业还处在初级起步阶段，存在许多亟待解决的问题。

    （一）养老服务社会化思想认识不到位。我市目前尚未形成切合本市实际的健康养老服务业发展规划。相关职能部门对健康养老服务业认识比较模糊，在管理、指导、政策扶持等方面推进力度不大，社会化程度不高。在养老服务观念上，大部分人还停留在养老问题是国家或民政部门的事情，未形成和接受全社会参与和关心健康养老服务的新观念。　　

    （二）居家养老服务工作进程缓慢。一是养老服务平台不完善。社区养老服务的重点是为老年人提供生活照料服务，我市大多数社区为老服务只停留在简单的服务层面，在依托居家养老服务实体，吸引社区商家按照准市场方式参与，为老年人提供日托、陪伴、家政、送餐等各种日常生活服务和信息化服务基本没有开展。二是志愿者服务队伍不壮大。社区养老服务工作除了专业工作人员之外，还应有相应的志愿者服务队伍作为支撑。从全市建立的志愿者队伍和服务情况来看，实际发挥作用不明显。

    （三）健康养老服务业服务人员队伍严重缺乏。按照全市现有1.29万张床位数与所需服务人员5：1配比，养老服务人员缺口在600人左右。据2012年统计，全市公办福利机构的社会工作人员仅352人，养老服务队伍滞后，严重制约着我市养老事业的健康发展。　　 

      四、推进健康养老服务业发展的对策与建议

     （一）增强认识，从制度上推进健康养老服务业发展。一是加强组织领导。建立以分管副市长为组长，民政、财政、国土、住建、规划、消防、卫生等相关部门负责人组成的鄂尔多斯市健康养老服务业发展工作领导小组，加强部门协作，整合社会资源，合力推进健康养老服务业发展。二是制定鄂尔多斯市健康养老服务业发展规划。根据内蒙古自治区政府的有关要求和扶持政策，建议尽快制定出台《关于加快推进城乡社区居家养老服务建设的意见》，把城乡社区居家养老服务建设作为加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要内容来抓，全面推进城乡社区居家养老服务。建议将社区的居家养老服务用房的提供来源，以文件的形式明文规定。三是加强养老服务队伍建设。鼓励现有养老服务人员参加养老服务相关专业的职业资格培训，提高从业人员的职业道德和业务水平。设置养老服务公益岗位，吸引年轻化、专业化优秀人才进入社会养老队伍。继续开展志愿者助老行动。以“一助一”等方式结对服务，开展贴近老年人实际需求的常态化助老服务行动。要积极倡导敬老、爱老、养老、助老的良好风尚，鼓励子女切实履行对老年人的经济供养、生活照料、精神慰藉等义务，倡导开展形式多样的亲情关怀活动，使老年人充分感受到家庭的关爱与温暖。

    （二）突破难点，统筹发展好各类养老服务机构。一是继续推进公办养老机构建设，通过探索开展公建民营、经营外包等管理模式，增强机构自身活力，改善机构的服务设施和服务环境。通过向上争取和本地财政倾斜，加大对各地公办养老机构的资金投入力度，完善基础设施和硬件服务功能。通过多种途径提高公办养老机构护理人员的薪酬待遇，留住和招聘护理人才，提高机构养老服务能力。建议加快建设鄂尔多斯市社会福利中心、物资救灾储备库项目建设，推进养老服务行业机构建设，尽早建成发挥其引领示范作用。二是改善乡镇养老机构设施条件，使其成为区域性养老服务中心。制定乡镇福利院改造提升规划，改善、提升乡镇福利院基础设施和服务功能，依托福利院向居家老人提供日间托养、短期寄养、配餐送餐等家政服务。三是鼓励扶持民办养老机构发展，完善和落实各项扶持政策。在土地、规费减免、民办公助财政补贴、税收和市场准入等方面给予扶持，引导和鼓励社会力量兴办养老服务事业，不断满足老年人日益增长的社会化养老服务需求。通过民办公助等政策扶持，广泛吸纳社会力量参与福利服务，推动民办福利机构上档次、上水平。同时要解决好养老服务机构的医疗配套问题。政府职能部门要加大对社区医疗机构的政策扶持力度，加强对其监督、管理和指导，使其真正服务基层，为社区老人提供便捷、优质服务；在有条件的乡镇（街道）养老服务中心探索养老服务机构与医疗机构合作，建设医护型养老服务机构。要积极支持和帮助养老服务机构解决医保定点问题。

(三)优先发展东胜-康巴什一体的健康养老服务业。依托康巴什新区AAAA级旅游景区名片和东胜区“避暑休闲之都”优势，将东胜-康巴什作为一个联动的整体宣传健康养老服务业。

1.在东胜区和康巴什新区各选择5-10个大型住宅小区，先行试点智能居家养老服务。东胜和康巴什新区辖区内集中了全市先进的医疗技术资源和服务业机构，拥有较为庞大的而且消费较高的服务对象。在室内安装智能化系统，老年人通过该系统可以实现看病、保健、疗养和其他家政的上门服务，同时也可以解决部分住宅小区空置的问题。

2.合理的整合服务业、卫生医疗机构和养老机构，合力为居家养老提供服务。东胜区、康巴什新区内的所有公办卫生医疗机构和养老机构都要接入政府举办的网络服务平台，通过平台信息进行上门服务，收费不得高于正常价格，实现老龄人口足不出户的各种养老需求。

3.主管部门搭建服务网络平台，服务机构、医疗机构和养老服务机构接入网络服务平台，老年人通过室内智能系统将需求发布在平台，相应的服务机构在规定时间内相应并且提供服务。

                          （社会发展科 李渊）

鄂尔多斯市农村牧区公共服务体系建设和保障制度研究

    一、鄂尔多斯农村牧区公共服务体系现状与问题

   （一）鄂尔多斯农村牧区公共服务现状

   全市现有行政嘎查村739个，农林牧场23个。2013年末全市常住人口201.75万人，其中乡村人口55.4万人，城镇化率72.4%，农牧民人均纯收入12800元。

    截止2013年底，全市已完成农村牧区危房改造1.78万户,占农村牧区常住户的8.9%；已解决饮水不安全人口50.82万人，现尚有未解决人口22.86万人；已完成177个嘎查村街巷硬化 ，尚有1687公里街巷需硬化；电力建设方面，全市已于2007年实现村村通电，2013年实现户户通电，尚有3949套风光互补供电系统、16334.02公里农网线路需改造升级；全市直播卫星户户通已覆盖1.8万户，地面数字电视发射覆盖2万户，多路微波分配系统（MMDS）覆盖20万户，广播综合覆盖率为98.7%，电视综合覆盖率96.8%，广播自办节目覆盖率89.6%，电视自办节目覆盖率为88%，现还需安装广播电视直播卫星户户通4.85万户，新建地面数字发射基站108个；全市农村牧区现有小学55所，幼儿园97所，需新建校舍22所；全市农村牧区已达标卫生室310个，尚需标准化改扩建嘎查村卫生室263个，新建“流动村卫生室”40个；全市703个嘎查村建有文化室，需改扩建嘎查村文化室247个；现有日用消费品配送中心13个，村级农家店（即便民连锁超市）665个，辐射行政村467个，需新建日用消费品配送中心3个，便民连锁超市300个；农牧民养老保险参保人数50.8万人，参保率93%；从2012年开始，农村牧区高龄津贴实行普惠制，75-79周岁老年人每人每月补贴100元，80-99周岁老人每人每月补贴150元，百岁及以上老年人每人每月补贴500元。

   （二）鄂尔多斯公共服务存在的问题

    1.基础设施问题。基础设施建设问题主要表现在资金上，我市农村牧区基础设施建设的资金主要靠国家、自治区和市政府的财政拨款，在当前经济下行的严峻形势下，市财政无力拿出更多的资金来参与农村牧区基础设施建设，而民间资本却很少涉足农村牧区基础设施的建设，导致建设的需求与资金的缺乏之间的矛盾很突出。

2.服务与管理关系处理问题。农村牧区公共服务机构,从原则上讲,应当是在农牧民自愿的基础上为其提供服务的部门。但实际上农村牧区公共服务机构大多肩负着服务与管理的双重职能,行使着一定的行政管理权,具有一定的强制力。这往往导致了一些服务机构政事不分,以管理代替服务,工作手段单一,往往侵害了农牧民自由选择的权利。

3.医疗条件及农民就医问题。医疗条件与城市背景下农村牧区发展不相适应,农牧民就医难还有一定难度。突出表现在:一是农村牧区医疗卫生投入不足,基础设施欠账多,设备简陋,乡镇卫生院经费困难,村卫生室设置不规范或异化为私人医疗点。二是现有技术人员业务素质低,高层次人才匮乏,医疗水平差。三是医药费普遍偏高,普通农牧民难以承受,有病不看、小病拖成大病,因病致贫、因病返贫现象还在一定程度和范围存在。四是农村牧区新型合作医疗制度处于刚刚起步阶段，合作医疗的覆盖面还比较窄,服务水平还不高。农牧民虽然能够报销了部分费用,但并未从根本上大幅度减轻其医疗负担。在实施过程中都倾向于对大病、重病的补偿和救助,日常预防保健功能缺失。

    4.教育资源配置问题。一是各级各类农村教育事业发展和人才培养的基础设施配备不齐，城乡之间、区域之间、校际之间教育发展不够均衡，城乡教育均等化发展目标尚待进一步明确；二是巩固提高“双基”的任务还相当重，同时还面临着高质量普及农村牧区高中阶段教育的繁重任务；三是各项农村教育改革的力度、深度、广度不够，学校内部管理体制改革没有真正到位，特别是农村牧区教学研究严重滞后；四是农村牧区教育经费投入还不足，农村牧区义务教育管理体制有待于进一步加强；五是农村牧区教育资源配置、乡镇中小学校集约化程度仍需提高。六是农村牧区教育干部和教师队伍整体素质与农村牧区建设的要求差距较大，面临着进一步培训学习的巨大压力；七是农村牧区中小学现代远程教育工程尚未全面展开，利用信息化缩小城乡教育差异，促进城乡优质教育资源共享的目标有待逐步实现。

5.社会保障问题。一方面,随着经济体制改革和计划生育的推行,农村牧区传统的家庭保障功能逐步降低,农村牧区家庭小型化、核心化趋势明显,传统大家庭的模式走向衰落,甚至出现了很多空巢家庭。另一方面,随着工业化、城镇化的快速发展,大批农牧民转入非农就业,大量农牧民进城务工经商,他们绝大多数人流动于城乡之间,收入较低且不稳定,更难以享受城镇社会保障;还有相当一部分被征地农牧民处于无地、无业、无保障的状态。当前,广大农牧民的社会保障问题,特别是进城务工农牧民、失地农牧民、计划生育户等重点人群的社会保障问题已切实地摆在了面前。

    二、农村牧区公共服务体系滞后原因分析

（一）自然环境因素增大了农村牧区公共服务体系的建设成本,客观上制约了供给水平。

农村公共服务滞后与其自然环境状况有很大关系,与城镇相比,农村牧区地域宽广,居住人口分散,公共服务的提供往往存在着成本收益不对称的现象。农村牧区基础设施建设与维护、公共服务体系布局的成本都将大幅提高,其规模效益将降低。

（二）农村牧区公共服务体系建设投入不足,形成了大量欠账。

我市公共服务的提供是不均衡的,城乡差异巨大。当前，政府提供的公共服务集中于城市,广大农村牧区得到的很少。这主要是由于长期以来城乡分割的“二元体制”造成的。虽然市政府为缩小城乡差距也采取了很多措施,但城乡差距依然很大。

（三）缺乏必要的经费保障机制,农村牧区公共服务体系运转困难。

目前，农村牧区公共服务体系中除了教师工资上划到县（旗）级统发,其他机构普遍缺乏经费保障。一是经费基数低。虽然部分机构的经费近年来增长较快,但仍然大大低于合理的支出需要;二是公用经费、事业发展费比例非常低,很多农村牧区服务机构连“养人”都很困难,只是被动地维持。三是农村牧区公共服务机构经费供给不规范、没有保障。农村牧区服务体系运转困难,造成服务机构普遍出现队伍涣散、人员素质下降、服务质量下降等状况。

（四）事权与财权不统一,基层政府公共服务能力弱。

旗（县）、乡两级政府最贴近农村,也最了解农牧民对公共服务的需求,但是由于事权与财权的不统一,部分基层政府财政十分困难,没有财力自主安排农村牧区公共服务建设。一方面是财力层层向上集中,另一方面却是职能和责任不断下放,使得事权与财权严重失衡,相互脱节。目前,旗（县）、乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等诸多责任,许多还是主要责任和“无限”责任。而且下放的职能和责任通常是刚性强、支出大、经常性的重要事项,对旗（县）、乡财政来说无异于雪上加霜。如教育等支出的法定增长以及提资、增资等都是硬性支出,基层政府不得不安排。财政的窘困,迫使基层政府只能先保运转,对于公共服务的投入力不从心。

（五）管理机制落后进一步降低了农村牧区公共服务的效率。

造成农村牧区公共服务体系管理落后的原因主要有两点，一是机构设置不合理,服务机构行政化。农村牧区公共服务机构的设置大多与政府行政体系相对应、相配套,基层政府(包括公共服务机构)设置“小而全”,而不是根据实际业务的需要进行整体规划和布局。这是因为,一方面基层政府(包括公共服务机构)设置沿袭于传统的行政管理体制,在整个体系没有根本性改变的情况下,基层进行实质性改革的难度太大;另一方面,上级各部门强调本部门的重要性,要求对口,下级政府只得成立相应机构,基层政府设置机构的自主性差。这种行政化的机构设置,自然造成了公共服务机构行政化的倾向。二是缺乏科学规范的人员管理机制,队伍整体素质不高。造成这一问题的原因,首先是农村牧区就业渠道少,公共服务机构作为事业单位具有很大吸引力,部分不具备专业背景的人员通过各种关系挤进公共服务机构,形成了知识结构、人员结构不合理的局面。

   （六）农村牧区公共服务提供的主体单一,市场化程度低。

    现有农村牧区公共服务体系基本是政府主导着整个服务体系,但是由于人力、财力的限制,很多服务是缺位的。而随着农村牧区经济市场化程度的提高,部分公共服务完全可以交给市场来解决。但是,由于思想守旧、体制僵化,很多农村牧区公共服务政府提供不了,又不明确放手让市场和社会来解决。这在一定程度上抑制了社会潜在的供给能力,一方面导致农村公共服务提供主体单一,政府力不从心;另一方面,部分具有竞争性的公共服务缺乏市场竞争,效率和服务质量低。

（七）农牧民对公共服务需求缺乏表达机制,农村公共服务供给与需求错位。

农村牧区公共服务大都是由政府及其职能部门“自上而下”决策和进行供给,这种供给决策机制难于有效表达农牧民的实际需求。由于乡镇政府所追求的目标与农牧民的要求并不总是完全一致,在很多时候乡镇政府的目标取代了农牧民需求,农村公共服务供给结构的失调,导致农村牧区公共资源配置的低效,造成农牧民急需的公共服务严重短缺。

    三、农村公共服务体系建设制度建议

   （一）加快发展战略转型,彻底打破“二元政策”的桎梏。

现阶段要尽快摆脱旧有“二元政策”思维的惯性束缚,把战略转型落实到具体的发展规划、政策以及行动上,打破城乡分治的二元结构,打破公共产品供给的城乡差别制度,为农牧民提供基本而有保障的公共产品。在农业税取消后,面临基层财政的困境,更要重视为农牧民提供公共产品的必要性和紧迫性,注重向农村倾斜,大力推进城乡统筹发展,尽快弥补农村牧区公共产品的历史“欠账”。加快政府职能转型,加快公共服务型政府建设步伐。当前公共需求全面快速增长和公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾日益凸显,特别是广大农村牧区,由于原有服务体系的弱化更加剧了这一矛盾。但这些矛盾与问题不是由于市场化改革造成的,而主要是由于政府转型滞后造成的。因此,促进农村牧区公共服务体系建设,就必须推进以公共服务体制建设为重点的政府转型,不断转变和优化政府职能,为公众提供基本而有保障的公共产品,使公共服务体制建设和政府转型之间形成一个良性的循环。在加快政府职能转型的过程中,公共服务必然得到强化,而最薄弱的农村牧区公共服务势必是一个最有效的突破口。    

（二）加快农村基础设施建设,构建农村牧区公共服务的平台。 

农村牧区基础设施与农村牧区公共服务是农村牧区公共产品的两个基本类型,一个是硬件,一个是软件,但它们不是截然分开的,而是相辅相成的关系,甚至在很多领域是合二为一的。因此,加快农村牧区基础设施建设,既是优化了农村牧区硬件环境,也为提升农村牧区公共服务水平创建了平台。第一，要政府主导，拓展融资渠道，建立多元化农村牧区基础设施投融资机制。农村牧区基础设施大多数属于公共产品或准公共产品范畴，具有外部性和非排他性，因此在投资主体上政府公共财政对基础设施建设负有重要责任。基于农村牧区基础设施建设任务非常艰巨，受经济下行大环境的影响，市政府财力有限，资金缺口仍然很大，在依赖政府提高财政投入比例的同时，要积极拓展融资渠道，逐步形成以地方投资为主体，群众集资投劳相结合，多渠道、多元化的农村牧区基础设施投融资格局。第二，规划先行，遵照需求，明确农村牧区基础设施建设重点和发展顺序。基础设施建设要科学规划，合理布局。如农牧民生活居住区要修建道路设施、电力通讯设施、上下水工程、污水及垃圾处理场等，这些基础设施建设一定要与村卫生所、文化室、村部及超市等相结合，配套衔接，一定要与各类农田基础设施建设中道路、水路、电路等相连接，相贯通等。第三，加强管护，提高投资效益，完善农村牧区基础设施经营管理体制。农村牧区基础设施的管护甚至比建设更重要。没有管护就没有效益，管护水平低，效益水平就低。采取有效措施，完善经营管理体制，改变原来的“集体所有、集体管理”，充分调动广大农牧民投资建设和管好农村牧区小型基础设施的积极性，使农村牧区基础设施真正走上“平时有人管、坏了有人修、更新有能力”的良性轨道，确保农牧民长期受益。

   （三）建立健全权责统一职责分明的服务机制。

    首先，要明确各级政府的职责。农村牧区公共服务具有层次性和地域性特征,从分类供给和公平效率原则出发,市政府单方面的大包大揽是没有效率的,而且最终会因为财力所限而影响公平。因此,农村牧区公共服务体系建设,必须要按照农村牧区公共服务产品自身的特征,建立一个合理的分工机制,以调动各方积极性,在有限财力的条件下,最大限度地提升农村牧区公共服务的水平。按受益范围的大小,划分市政府与旗（区）及乡（苏木）在农村牧区公共服务提供方面的权责。要转变目前农村牧区公共服务提供的不合理局面,首先必须按农村牧区公共服务产品的特点和受益范围的大小明确划分市政府与旗（区）及乡（苏木）间在农村牧区公共服务提供方面的权责,并以法律的形式予以确认,建立由市政府和旗（区）、乡（苏木）分类别、按比例合理负担农村牧区公共服务成本的机制,采取以市政府为主导、旗（区）政府适当配套的方式解决当前农村牧区公共品供给问题。具体而言,市政府负责均衡全市公共服务供给差距,承担为全市居民提供水平大致相当的公共服务的责任;旗（区）政府,负责管辖区域农村牧区公共产品供给责任;乡（苏木）政府接受上级转移财力负责辖区内公共服务提供责任。村民自治组织在自治范围内承担农村牧区所需公益事业发展的法定责任,不接受行政机关有关承担农村牧区公共产品供给行政指令。其次，要处理好政府与市场职责的关系问题。按有限政府原则,划分政府与市场在农村牧区公共服务提供方面的权责。农村牧区公共服务大部分属于准公共产品,政府没有必要、也没有能力大包大揽,应该“有所为,有所不为”,侧重于市场不能提供或无效率的项目,而把适宜市场提供的项目交给市场解决。一是有多个供给主体具有竞争性或可以通过收费实现排他性的项目,政府原则上只负担监管责任,在必要时给予支持和引导。如良种购销、农机使用维护等。二是在政府负责的范围内,对一些能够区分资金提供者与服务提供者的农村牧区公共服务项目,应该引入市场机制,政府负责提供资金,而将具体服务交给市场。政府可以通过承包、租赁、托管等方式与私人部门签订经营合同,并按照政府的公共目标来经营,或者通过提供补贴,补偿私人部门提供准公共产品时外溢性大、成本与收益不对称的部分,使私人部门提供公共服务成为可能。如村医务室建设,现阶段完全派驻公办医疗卫生人员,在人力、财力上都难以达到,而医疗服务具有排他性特征,政府可以充分利用乡村医生的资源,通过承包、补贴等方式与其签订经营合同,并按照政府的要求来经营,甚至于可以通过民办公助形式实现村医务室硬件设施的更新达标。三是在同一个农村牧区公共服务项目上,也可以区分适宜市场提供的部分并交予市场。如畜牧兽医方面,应该把公共防疫与商业用途医疗服务区分开来,并把后者交给市场解决。

（四）建立农村牧区公共服务体系财力保障机制。

缺乏必要的财力支持是农村牧区公共服务体系发展滞后的主要原因。财力缺乏,表面上看是由于基层财政困难和农村牧区集体经济衰落造成的,但从根本上讲是事权与财权不统一的问题。因此,建立农村牧区公共服务体系的财力保障机制,首先要理顺农村牧区公共服务的事权与财权关系,明确各级政府应该承担的事权范围与责任。其次,要规范和完善转移支付制度。一方面应以事权为基础划分财权,由上级政府承担的事权支出责任归上级政府,需要委托基层政府执行的,必须全额转移支付经费;对财力有困难的基层政府,要按照基本服务均等化的原则,保障基本财力的需要。另一方面,要合理调整转移支付结构。一是要适当提高事业费比重和标准,满足农村牧区公共服务机构开展正常业务的经费需要;二是要加大一般性转移支付比重,使基层政府能够根据当地实际情况在农村牧区公共服务方面调剂使用经费,保证重点支出需要。

（五）规范公共服务机构。

目前,农村牧区公共服务机构中存在两种不良倾向,一是服务人员的技术水平良莠不齐,个别机构成了“养人”的地方;二是对服务机构“断奶”,一推市场了事。这些都对农村牧区公共服务体系的建设构成了极大危害。向农村牧区提供公共服务是各级政府的主要职能之一,面对农牧民越来越强烈的公共服务需求,农村牧区公共服务体系只能加强不能削弱。一是按照提供农村牧区公共服务产品的性质,明确区分服务机构的性质,属于纯公益性质并且基本没有收入来源的机构,政府要全额拨款、保证经费;属于公益性质而有部分收入来源的机构,政府要补齐差额部分,并且在能够区分公益性和营利性的项目间进行单独核算,实行分类管理;属于公益性质但适合于市场化经营管理的机构,要逐步推向市场,但政府在一定时期内还应进行必要的扶持和鼓励。二是针对农村牧区公共服务次优规模的特征,农村牧区公共服务机构设置宜粗不宜细,要对性质类似的机构进行合并,一方面可精简机构、降低人员经费需求;另一方面适合于部分农村牧区公共服务季节性和阶段性的特点,有利于集中人力、物力,集中提供服务,提高工作效率。三是严把“进人关”,实行从业资格认证制度并加大培训力度,提高服务队伍的整体素质。新聘用人员,由旗（区）级政府面向全社会统一招考,并鼓励应往届大中专毕业生到最基层工作。对所有工作人员实行从业资格认证制度,对不具有相应技术资格的人员,规定合理的时间让其补修、补考以获得相应资格,如果在规定时间内仍达不到要求的,限期调离技术岗位或解除劳动关系。对技术人员要进行定期或不定期的专业培训。

（六）建立城乡统一的保障制度。

建立城乡统一的公共服务制度,保障农牧民基本权利的实现。当前的主要任务是保障农民的义务教育、基本医疗卫生、基本社会保障这三个基本权利。而保障农牧民的这些基本权利应该在全社会范围内实现基本均等化,这就需要打破城乡差别,建立一个城乡统一的公共服务制度,从制度上予以保障。需要指出的是,城乡统一的公共服务制度针对的主要是农牧民的基本权利方面,而不是农村公共服务的全部内容;城乡统一也不是形式上的统一,而是内涵上的统一。现阶段,应该主要在以下方面进行制度的创新与完善。

第一，继续加大扶持力度,促进农村牧区义务教育均衡发展。增加对义务教育的投入,加快实施“农村牧区中小学危房改造工程”、“农村牧区中小学现代远程教育工程”以及“两免一补”等重要措施。全面落实农村牧区义务教育经费保障机制,建立义务教育公共财政体制,为公共教育资源均衡配置创造条件。根据当地农村牧区实际情况,研究制定义务教育办学的基本标准,推进标准化学校建设。切实解决农村牧区教师数量不足、水平不高、骨干教师短缺问题。重点解决农村牧区教师缺编和代课人员多问题;建立农村牧区教师的继续教育和培训制度,从根本上扭转农村牧区师资水平低下的局面,缩小城乡间教师资源配置的差距。

第二，加快建立新型农村牧区合作医疗制度。建立与农村牧区实际相适应的新型农村牧区合作医疗制度。一是规范农村牧区合作医疗的基本程序和报销比例。制定统一的合作医疗报销程序,方便农牧民报销;降低住院门槛费,特别是对乡镇卫生院起付标准应尽量下调,鼓励农牧民及时治疗;适当提高住院报销封顶线,减轻农牧民治疗大病的负担。二是加强农村牧区医疗基础设施建设,从办公用房到医疗设备都应制定最低标准,并由各级政府共同提供资金予以保障;同时要加强现有技术人员的教育培训工作,提倡和推广旗区间的交流任职。提高技术人员的业务素质,真正建立起标准化的旗（县）、乡、村三级医疗卫生机构,为农牧民提供适宜的医疗服务机构。三是农村牧区新型合作医疗应当向防小病和常见病倾斜。通过提高预防保健和常见病、多发病的报销水平,鼓励农牧民早看病、看小病,避免小病养成大病。通过对门诊报销的提高,扩大农牧民的受益面,使更多的农牧民得到实惠,提高农村牧区医疗卫生水平。四是降低农牧民就医成本。加快出台有利于农牧民就医就诊的政策措施,减少药品流通环节,切实降低药价。同时,还可以结合农村牧区新型合作医疗的开展,制定一些特定的医疗机构包干制度,确保高效利用医疗资源。

第三，探索建立符合农村牧区特点的养老保障制度。农村牧区社会养老应坚持“广覆盖、低标准”的原则,建立以家庭养老为主的多层次的保障体制,重点在条件成熟的重点人群建立完善的社会养老保障制度,解决农村牧区社会养老方面的突出问题。

    1.失地农民。遵循“以土地换保障”的原则。一是要尽快完善土地征用补偿机制,提高补偿标准,使农牧民真正受益,有能力交纳城镇养老保险金。二是政府应从土地出让金收益中拿出一定比例用于失地农牧民社会保障、就业培训等方面。三是财政对失地农牧民提供一定的支持。通过这三方面渠道使失地农牧民有能力进入城镇社保体系,从根本上解决其生存问题。失地农牧民户口“农转非”,享受市民待遇。不为失地农牧民单独设立养老计划,而是参加城镇基本养老保险,并按照不同年龄段,设计不同交费标准。

    2.长期进城务工人员。对于有单位且职业稳定、有固定收入的农民工,要制定强制措施,实行与城市职工相同的养老保险,并应确保其账户可随其工作变动自由转移。而对于没有单位、职业不稳定、没有固定收入的农民工,可实行按个人储存额享受养老保险待遇的个人储蓄型保险模式。农民工如离开用人单位,回居住地,可将其个人账户连同基金转移到居住地劳动保障部门,实行专户管理。如果到其他地方就业,可将个人账户转移到新从业地管理。到退休年龄时,如缴费年限累计没有达到要求,则把个人账户储存额一次性支付给本人,如已达到要求,则享受养老保险待遇。

    3.计划生育户。从2004年开始实行的农村计划生育奖励扶助制度,基本能够保障计划生育户的养老之需。但这项制度最大的问题是没有调动农牧民自己的积极性。将此制度与农村牧区社会保险制度结合起来,建立由社会统筹账户和个人账户组成的计划生育户养老保险制度,政府负责缴纳社会统筹账户(标准是不低于现有的奖励水平) ,农牧民负责缴纳个人账户,并对缴纳额制定下限标准。这样不仅有利于提高政府资金使用的计划性,而且有利于提高计划生育户养老保障水平。

第四，建立农村牧区最低生活保障制度。一是有条件的地区可建立最低生活保障制度,但要因地制宜,谨慎从事。农村牧区低保应该以因残、因老失去工作能力的特定人群为对象,对于有工作能力的人群,以救急为主,最低生活保障制度的保障面不宜过大。二是加强制度建设。应该尽快制定一个全市性的、具有指导性和规范性的文件,明确建立农村牧区最低生活保障制度的基本原则,规范政府的责任和义务,确定组织机构、保障对象、申请与审核程序、资金的筹措和管理等基本内容,以保障农村牧区低保制度的规范化。结合实际,允许各旗（区）在与基本原则不抵触的情况下,在具体保障标准、保障对象等方面有所差异,不搞一刀切,便于具体操作。三是完善农村牧区低保资金筹措机制。加大财政转移支付的力度,市级财政安排专项资金对经济困难旗（区）给以适当补贴,并争取上级财政的支持;充分拓展低保金筹资渠道,借助社会力量(如开展捐助等活动)多途径筹措农村牧区低保资金。四是做好与其他制度的衔接工作。要对低保对象各种集资款、子女学费、就医、住房等方面的实际困难制定配套优惠减免政策,加以解决。五是对于尚不具备条件的地区,通过建立农村牧区特困户生活救助制度,将缺乏劳动能力的特困人口纳入保障范围,确保其基本生活。

    （七）发展多元化农村牧区文化服务体系。一是要加快农村牧区公益性文化服务体系建设。加强旗（区）图书馆、文化馆、乡文化站和村文化室建设,加大投入,努力使旗（区）、乡、村文化基础设施相对完备,能够提供基本的公共文化服务需求,做到公共文化服务不“缺位”。二是要引入市场机制,大力发展经营性文化产业。要充分发挥市场在文化资源配置中的重要作用,提高资源配置的效率;逐步培养起多种所有制、多种领域、多种形式,有活力、有竞争力、有创造力的农村牧区文化市场主体,调动起社会各界参与建设农村牧区文化的积极性;尤其要通过政策引导,吸引城乡各界投资农村牧区文化产业。同时要履行政府对文化市场的监管职能,建立健全对农村牧区文化市场的长效管理制度。三是动员社会力量参与农村牧区文化建设,积极鼓励农牧民自办文化,建设专、兼职结合的农村牧区文化队伍。四是要为农村牧区文化建设提供政策保障,建立农村牧区文化投入的稳定增长机制,并调整支出结构,制定合理的公用经费标准,逐步提高事费比例,促进农村牧区文化体系健康发展。

（八）建立健全农村牧区公共服务供给民主决策机制。

一是要建立“自上而下”和“自下而上”相结合的农村牧区公共服务需求的表达机制,拓宽农牧民对公共服务的需求表达渠道,使农民的需求得到充分重视。二是实行乡、村两级领导人真正由本社区居民民主选举产生,能够真正代表农牧民的切身利益,而不是只对上级行政部门负责。三是扩大仅针对村委会的“村务公开、财政公开、民主理财”要求,实行乡、村两级的“政务公开事务公开、财务公开”,增加公共资源使用的透明度。

送：自治区发展和改革委员会各位主任及相关处室，市委、人大、政府、政协各位领导及相关处室，委内各主任、各科室，各旗区发改局、各工业园区发改局。

编辑：鄂尔多斯市发改委发展研究中心      电话：8588053

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