[调研报告]

 

要闻导读

 

  ◆关于振兴羊绒产业的现实基础及对策建议

  ◆我市行政审批制度改革探研

      

   关于振兴羊绒产业的现实基础及对策建议

 

鄂尔多斯羊绒产业从20世纪70年代初起步，到90年代进入鼎盛时期,一跃成为地区重要的特色传统支柱产业之一。

一、发展现状

从上世纪80年代初起步，我区羊绒产业走过了收绒─贩绒─梳绒─粗加工─精加工，从贩运流通到生产加工的30年发展历程，逐步形成了集原料购、洗、梳、纺、染、织、售于一体的完整产业链，培育了一批知名羊绒品牌，即1个中国驰名商标“鄂尔多斯”，4个自治区著名商标“绒仔”、“阿尔巴斯”、“伊司米”、“1436”，4个市级知名商标“金兆力”、“银鑫”、“可尔绮”、“虹牧”。目前，我区拥有特大型羊绒企业1家，拥有规模以上羊绒企业8家，其他正常生产的中小羊绒企业83家。2013年，鄂尔多斯羊绒集团购进无毛绒3332.2吨，生产羊绒纱1040吨，羊绒制品465万件；其他中小羊绒企业生产无毛绒1334吨，羊绒纱1231吨，羊绒制品188.5万件。

从全国来看，内蒙地区作为早年享誉中外的羊绒原料基地和生产基地，近年来羊绒生产竞争力却持续下降，市场份额不断被宁夏及南方地区瓜分。据海关数据显示：2005年到2012年，宁夏地区出口羊绒衫由45万件跃升至178万件，增长了近3倍；南方地区则持续占据羊绒生产制造和出口的主力地位，继续稳步发展，而内蒙地区羊绒衫出口量由2005年的597万件下降到2012年的226万件，7年间下降逾6成。2013 年，全国出口羊绒纱线 1800 吨左右，其中中银绒业出口占比 1/3，约为鄂绒集团的3倍；全国出口羊绒衫1600 万余件，其中中银绒业出口占比15%，约为鄂绒集团的2倍。

数据表明，当前我区羊绒产业面临市场极度低迷等多重因素的严重挑战，及时出台扶持羊绒产业的相关政策，加快产业转型升级势在必行。

二、存在问题

（一）生产水平落后导致同质化特点突出

全市羊绒加工企业约有2000余家，其中70%的企业仍停留在小作坊生产模式，小而散问题比较严重，低水平同质化特点比较突出；正常运营的羊绒企业投资不足，存在设备老化、技术落后问题，导致生产工艺陈旧、产品品相雷同。产品同质化不仅加剧了内部竞争，而且削弱了著名品牌的对外影响力。

    （二）市场需求不足导致内外销压力大

内销方面,羊绒产业作为毛纺的一个分支，遭遇国际服装行业的冲击，国际知名服装品牌纷纷进入羊绒服装生产领域，分化羊绒服装的市场。消费者需求日益多样化，高端国际优秀品牌与国内顶级羊绒品牌，主要为满足高消费人群对羊绒类奢侈品的需求；某些中低端国内品牌，主要为满足中低端消费人群对羊绒服装小批量、多样化、个性化的需求，某些企业因无法把握快速变化的市场和消费需求日益衰落。

外销方面,因设备国产化导致行业门槛大幅降低，大量服装生产中小企业纷纷进入羊绒生产行业，使得国内羊绒衫生产产能持续过剩，出口企业竞相压价，质量良莠不齐。同时，受国外经济下滑、人民币升值等因素影响，羊绒纺织服装行业外销的整体议价能力较弱，而中南亚各新兴纺织国家凭借关税、低价劳动力成本等优势，致使部分中国产品外销订单出现分流。

（三）品牌意识差导致整体竞争力弱

品牌塑造方面。品牌是企业核心竞争力所在，是实现产业可持续发展、做大做强的关键。而我区羊绒企业普遍对培育和打造品牌重视程度不够，中小羊绒企业为追求低成本、高销售量，牺牲产品质量，低价倾销，严重损害了行业信誉度，使羊绒市场诚信度大打折扣。50%以上的企业没有形成自主优势地方品牌，导致高端产品利润空间受到挤压，市场占有份额有限。

市场定位方面。由于缺乏行业协会统一指导，大多数企业严重缺乏市场调研，没有根据市场细分去确立或调整自身的市场定位和目标客户群，也没有同其他企业区分品牌定位，导致行业内部低水平简单竞争严重。

（四）原料短缺导致价格波动幅度大

羊绒资源有限，无毛绒市场较小且需求量大，导致原料价格波动幅度较大，难以预测价格走势。原料市场总体呈现供小于求的态势，原料价格有上升趋势，而原料价格的升高又对外销接单和盈利水平有直接的影响。

（五）其他制约因素

一是资金短缺。羊绒企业融资渠道少，导致流动资金及设备更新改造资金短缺，制约了企业的发展。二是用工困难。羊绒纺织服装行业属于劳动密集型产业，随着“人口红利”的逐步消失，“用工难”将成为长期困扰纺织服装行业的问题。三是产业链短和研发投入低。从长远角度分析，我区羊绒产品局限于羊绒衫、羊绒围巾、羊绒披肩、羊绒呢大衣、精纺羊绒衬衫和西装等，产业链相对较短，研发和技术投入不足制约了羊绒产业的发展。四是其他地区政府的政策性补给形成价格优势，对我区羊绒制品造成压力。

二、 现有支持政策

（一）自治区层面

2013年自治区出台了《内蒙古自治区人民政府关于振兴羊绒产业的意见》，在羊绒收储贴息资金、技术创新、收购、注册自主商标、参加展览、展演和参加国外展会，打造国际品牌、设立羊绒产业发展专项资金等方面给予相关补贴和税费优惠政策，对重点支持优质绒山羊提质、品种保护和标准化养殖示范区建设，支持开拓国际市场，进行艺术创作、品牌创新和自主品牌培育，支持羊绒产业技术改造和新技术、新产品研发、电子销售网络平台建设。

（二）市区层面

我区先后出台《关于加快推进鄂尔多斯集团项目建设有关事宜》、《关于推进移民安置和鄂尔多斯羊绒集团搬迁项目建设等有关事宜》、《关于进一步促进中小微企业发展的实施意见》等文件，给予羊绒产业土地、税收、商品注册给予补贴，在供热、供水、环评、学校、公交等公辅设施进行统一部署，提出多项支持政策。2013-2015年每年为鄂尔多斯羊绒集团补贴5000万元；2014年开始对鄂尔多斯集团现代羊绒工业园区提供5年期的园区基础设施建设补助，每年补助额度1000万元；支持鄂尔多斯集团筹建世界羊绒博物馆项目，根据筹建进度给予项目总投资50%的资金扶持；鼓励和支持鄂尔多斯集团现代羊绒工业园区二期工程扩建项目，项目开工后，为其新增基础设施建设配套资金5000万元；支持鄂尔多斯集团现代羊绒工业园区内配套建设污水、固废、尾气回收综合利用项目，在项目运行后，给予项目总投资20%的专项补贴。；支持鄂尔多斯集团创建自治区级纺织循环经济示范企业，在取得自治区政府评审和认定后，给予500万元奖励；支持鄂尔多斯集团创建国家科技部创新方法应用区域示范企业，在取得国家相关成果认定和许可后，给予1000万元奖励。 

三、对策建议

（一）建设原料生产基地，保障供应

1.推动传统畜牧业向规模化、效益化转型。鼓励科学化、专业化、规模化养殖，对现有阿尔巴斯优质山羊品种进行立法保护，大力引进阿拉善、二郎山、罕山白绒山羊和乌珠穆沁等地的优质白绒山羊种群，建立优质山羊核心养殖区和专有品种保护区，扩大优良品种的繁育面积；加强对优质白绒山羊繁殖技术的研究，加强与企业、科研院所、专家团队、高等院校的合作，联合进行新品种的课题研究和专项攻关。

2.建设泊江海子镇振兴羊绒产业项目区。根据自治区提出启动绒山羊提质工程，实施绒山羊保护区项目建设的要求，尽快启动建设泊江海镇绒山羊保护区项目。该项目区现有绒山羊养殖户1043户，存栏绒山羊60957只，现有基础母畜30000只，现有种公羊340只，人工配种站10个，现有棚圈面积127082平方米，基础条件较好。

（二）打造现代羊绒产业平台，构建产业集群化格局

1. 引导本地中小绒纺企业向现代羊绒产业园集聚。以鄂尔多斯现代羊绒产业园为依托，集中人力、物力、财力建设高起点、高标准的集产品加工、工业旅游、循环经济为指导的现代化大型羊绒综合工业园区，实现规模化的产业集群发展模式。

2.利用园区集群效应吸引劳动力和人才流入。以打造宜居宜业的“避暑休闲之都”为契机，依托市、区两级人民政府以及东胜经济科教（轻纺工业）园区的人才机构，利用各种人才招聘、商业交流等集会，积极为企业招聘各类专业技术人才及企业管理人才，并按照《东胜区中长期人才发展规划》的相关规定，加大对羊绒产业从业人员加大培养和培训力度，提升羊绒产业的技术创新和管理水平。委托市区职业学校，定向招生培养东胜地区纺织专业技术人员，既服务于纺织企业，又可带动本地区就业。

（三）塑造羊绒品牌形象，凸显原产地品牌效应

1.激励更多企业争创名牌。根据《鄂尔多斯市东胜区人民政府关于进一步促进中小微企业发展的实施意见》中“凡新获得国家驰名商标、自治区著名商标以及市级知名商标的中小微企业，东胜区政府一次性分别奖励100万元、50万元和20万元”的规定给予一定奖励。加快推进海内外市场品牌旗舰店及自主品牌的建设工作。根据自治区对收购国际化品牌和在海外以自主品牌开设直营店且销售额实现500万美元以上的给予300万元补助，在海外每注册1个自主商标并实现销售额200万美元以上的给予30万元补助，对在国内省会城市及重点城市联合建立内蒙古羊绒旗舰店会员实现销售额500万元以上的给予30万元的补助；从2013年开始对羊绒产品获得国家驰名商标的一次性奖励30万元”中的规定对相关企业给予补贴。

2.在充分市场调研的基础上做好市场细分，引导不同品牌确立不同领域的市场定位。市场细分有利于企业将各种资源合理利用到目标市场，制定或调整适用的经销策略，发掘和开拓新的市场机会。我区可由行业协会主导做好羊绒产业的市场调研，以顾客需求的相似性、差异性以及企业拥有的资源为基础，按照地理、人口、消费者行为等多方因素做好市场细分。形成有价值的参考性资料，以便现有的羊绒企业做战略调整和新进入企业树立品牌定位，从根本上避免企业的无序和同质化竞争。

（四）设立羊绒产业创新基金，激发企业创新动力

1.鼓励企业积极引进和吸收国际先进工艺和技术，加快企业进行产品、技术和品牌创新，提高产品科技含量、附加值和利润率，提高本地品牌竞争力。根据自治区对技术创新企业按照投入科研经费的30%给予补助，对于技术创新突出贡献的企业给予国家级、自治区级、市级奖励。

2.建设羊绒交易市场，引入先进检验体系。为促进园内企业羊绒交易的繁荣，建议由投资企业建设一个以羊绒交易为主的原绒市场。同时建设一个羊绒质检办公室和毛绒纤维检验实验室，推行国际先进检验标准，现场监督取样，在生产、交易环节全面推行公证检验制度，提升本地羊绒产品整体档次，提高羊绒市场掌控力。

3.出台系列羊绒收储优惠政策。根据《内蒙古自治区人民政府关于振兴羊绒产业的意见》中 “每年6000万元收储贴息资金由自治区本级财政、盟市财政和收储企业各承担2000万元”的政策依据，建议按企业库存量、转化量、出口量、生产量进行核实并确定额度，企业先行支付收储资金产生的利息，年末凭税务部门印发的电子版农副产品统一采购发票、税票，依据纳税额度申请补贴。按照《内蒙古自治区人民政府关于振兴羊绒产业的意见》中对羊绒产业税收优惠政策的规定，加快制定东胜区对羊绒产业税收优惠政策，并按相关权限报有关部门审批。

（五）成立行业协会，规范羊绒产业发展

加快成立以鄂尔多斯羊绒集团为首的鄂尔多斯羊绒产业协会，充分发挥羊绒产业协会的统筹指导和主导规范作用。

1.调查研究羊绒产业发展趋势，给予企业发展方向上的战略指导。一些规模较大的调研活动，企业个体无法完成，需要行业协会的协助与支持。相对于个体企业的调研，由行业协会主导的调研形成指导性成果，可惠及行业内所有的企业，对于行业整体资源是一种节约。

2.协调政府与企业间的沟通。由行业协会整理各企业运营中的具体问题，集中向政府汇报并提出对策建议，更有利于政府以及相关部门制定行业政策、法规、规划等提供咨询和建议。对于地区整体的羊绒产业发展也更有帮助。

3.规范行业发展和公平竞争环境，维护行业整体利益。由行业协会内部统一制定的行业规范，可以有效避免行业内部的无序、不健康竞争。对于整合行业内资源、维护行业运营规范十分有利。

4.提供行业信息和咨询服务，组织展览会、专题研讨会、学术讲座及国际交流等活动，推出品牌，更好地推动地区纺织业的健康成长与良性发展。

（六）把握政策和市场导向，推动羊绒产业转型升级

1.加快生产设备和生产工艺的升级步伐。设备与工艺是羊绒生产的两大核心因素，也是产品市场竞争力的核心保障，按自治区对技术创新企业按照投入科研经费的30%给予补助，最高不超过200万元，对企业技术改造给予贷款贴息补助，单个项目贴息额度最高不超过200万元，中小羊绒企业应抢抓政策机遇，加快企业升级步伐。

2.切实构建羊绒工业旅游产业链。我区要打造自治区旅游观光休闲度假基地先行区，要利用好“鄂尔多斯”这一世界驰名品牌，构建羊绒博物博览—羊绒生产线参观—羊绒旅游产品开发—羊绒文化展演（如时装展、论坛、峰会、培训等）的工业旅游产业链，打响鄂尔多斯羊绒工业旅游新品牌。

3.谋划服装生产发展新方向。服装加工具有集聚智力、汇聚人气商气的独特商业效果，我区可借助自治区大力扶持绒纺产业的利好时机，推动我区绒纺企业进军服装加工业。可以联大靠强，与著名服装品牌合作，开发以羊绒为主要原料的服装品牌；也可以充分发挥现有产业链功能，提高“鄂尔多斯”品牌效应。

（七）提高市场占有率，增强市场话语权

1.建立大型羊绒产品批发市场。我区现有羊绒企业产品数量大、种类丰富，可以依靠“厂场挂钩”的产销关系，建立大型羊绒产品批发市场，同时利用“鄂尔多斯”品牌效应，打造辐射周边乃至全国零售商供货基地，提高市场占有率。

2.发展建立羊绒电子交易平台。利用“鄂尔多斯”的美誉度和社会公信力，建立羊绒电子交易平台，增强对原料的控制力度，规避价格的大幅度波动，提升货物质量监管，提高市场话语权。依靠羊绒产品生产基地和较为健全的物流配送体系，建立专业的羊绒产品电子商务平台，实现本地产品在全国大流通。有效保障现货交割的公平公正性，进行更为宽泛的期货交易，打造全国羊绒产品“鄂尔多斯”价格指数。

                       (东胜区发改局  高俊彪）

 

 

 

我市行政审批制度改革探研

 

 一、我市全面深化行政审批制度改革的意义

 从2001年开始，国务院开始了行政审批制度改革，之后，国务院进行的每一次机构改革，都把转变政府职能作为关键，又把精简行政审批项目作为转变职能的重要内容。十八届三中全会明确提出，政府要切实转变职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。当前，我市已进入改革的攻坚期，如何打好这场改革攻坚战，全面提高行政服务效能，对我市来说具有重大的现实意义。

第一，深化行政审批制度改革是激发经济发展内生动力，创新行政管理体制的必然要求。从2001年开始，国务院开始全面推行行政审批制度改革，2002到2012年，国务院先后分六批取消和调整2497项行政审批项目。新形势下，国家对推进行政审批制度改革提出了更高要求。2013年，国务院先后分三批以国发〔2013〕19号、27号和44号文件，取消和下放审批权限共334项，保留行政审批事项1300余项。行政审批改革以来，自治区清理了行政审批事项1000余项，仅2013年自治区人民政府就取消、下放和委托管理126项行政审批项目。行政审批项目的取消和下放，对落实企业投资自主权、调动企业和地方的积极性、发挥投资对稳增长的关键作用都具有十分重要的意义。

第二，深化行政审批制度改革是优化地方发展环境，提高开发效率的迫切需要。现行的行政审批制度存在着行政审批管制范围太广、前期事项繁多、审批周期过长、程序不规范、责任不明确、监督不健全等突出问题，一定程度上影响了企业到地方投资的热情和积极性。我们只有在行政审批制度改革中先人一步，在改善行政服务环境上胜人一筹，全力克服行政审批制度上的各种欠缺和不足，促进行政服务全面提质、提速和提效，才能创造更加良好的政务环境和投资环境，为我市争取更大的主动权，不断增强对国内优质资本和优秀人才的吸引力。

 第三，深化行政审批制度改革是强化权力监督制约，促进反腐倡廉建设的重要举措。行政审批是行使政府公权的重要环节，也是反腐倡廉建设的核心领域之一。只有不断深化行政审批制度改革，建立起科学有效的权力监督与制约机制，减少审批权力使用的环节，使所有的审批环节在阳关下操作，才能有效遏制权力寻租、暗箱操作等行为，从源头上、制度上促进干部廉洁从政，提高廉政建设水平。

     二、我市行政审批制度改革的情况及特点

 （一）我市行政审批制度改革的现状

按照国家和自治区对行政审批事项的下放管理要求和有关部署，我市以投资领域、社会事业领域、非行政许可审批等领域为重点，逐步清理、减少和调整不必要的行政审批事项和行政事业性收费项目。行政审批事项方面，2014年，我市人民政府发布《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（鄂府发〔2014〕27号），市本级共取消行政审批事项15项、下放行政审批事项187项、保留行政审批事项34项、转为行政服务93项、自治区委托我市行使的行政审批事项22项、市级委托旗区行使的行政审批事项6项。行政事业性收费方面，截至2014年6月底，我市的行政事业性收费项目由258项减少为134项。此外，根据国务院按照国家发改委《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（6号令）要求，固定资产投资项目节能评估审查权限，与项目审批事项改革同步，相应下放至旗区发改部门办理。

（二）我市行政审批制度改革的特点

 我市在行政审批改革进程中，呈现出以下几方面特点：

1.高度重视，审批权限下放力度空前。为减少行政审批管理层级，合理划分事权，我市此次审批权限下放遵循“应减必减、能放则放”原则，取消和下放审批权限202项，市级仅保留34项行政审批事项，决心和力度之大空前。同时，对确需保留的行政审批项目设定行政许可，从审批依据、审批程序、审批时限等方面进行规范。我市保留的34项行政审批项目的审批依据、申请条件、审批期限、收费标准等，通过鄂尔多斯在线、部门门户网站等多种媒体公开，接受社会和群众监督，让政务在公开、透明环境下运行。

2.整合职能，全面落实“三集中、三到位”服务模式。为建设服务型政府，提高行政效率，推进政务公开，改善投资环境，2003年3月,我市成立了政务服务中心，有41个市直部门入驻，开展业务208项。2013年集中受理行政审批和服务事项22636件，办结22459件，办结率99.2%。今年，为全面承接自治区下放的审批权限，市政府办公厅出台了《关于印发深化行政审批制度改革实施方案的通知》，全面落实“三集中、三到位”服务模式，“三集中”即集中审批职能、集中审批平台、集中审批监督，“三到位”即审批部门进驻到位，审批、服务和收费事项进驻到位、审批和服务窗口授权到位”，实现一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费，使审批层级和环节明显减少，行政效能明显提高，行政审批工作公开透明、规范运作。

3.整章建制，规范行政审批操作行为。一是成立了行政审批领导小组，确保行政审批制度改革能有效推进。二是对所有审批、核准和备案的项目进行了全面梳理和优化，制定了流程图。随着审批权限的下放，我市人民政府政务服务中心出台了《关于进一步核准行政审批项目名称等八要素的通知》，要求进一步核准市级行政审批、行政服务、自治区委托我市办理的审批（服务）事项，准确公布行政权力事项要素和权力运行流程图，有序推进集中审批、代办服务、联审联办等便民措施。

4.强化监督，提高行政服务效能。一是发挥行政审批机关的作用，制定了《鄂尔多斯市政府投资项目审批管理办法》、《鄂尔多斯市重大建设项目稽察办法》等监管办法，完善了各项监管措施，切实做到权力在阳光下运行。二是发挥行业主管部门的作用，建立定期考核监督制度，在行政服务中心开设了投诉监督热线电话，受理和处理有关违反行政审批规定的事件。三是发挥社会监督作用，通过聘请社会监督员、开通政风行风热线、开辟电视访谈节目《问政》等栏目，全面接受社会监督。

 

  三、目前我市行政审批制度改革存在的问题

行政审批制度改革启动以来，我市根据中央、自治区要求和自身实际，出台了一系列具体措施和办法，取得了一定成效，但也存在很多问题。

  （一）体制不顺、法律不健全制约了改革的整体推进

  一是行政审批中部分手续互为前置。虽然我市的行政审批制度改革已经取得了一定成绩，但职能部门之间交叉审批、重复审批、越权审批、互为前置等问题仍然存在。就比如国家五部委下发了《关于改进规范投资项目核准行为加强协同监管的通知》（发改投资〔2013〕2662号）文件，之后自治区发改委等五厅局联合转发了该文件（内发改投字〔2014〕188号），我市发改委等6部门也转发了该文件。文件中明确规定除核电、大型水利水电等特定项目外，坚决取消前期工作咨询复函等变相审批行为。我们在调研中发现，尽管文件已下发，但是由于一些职能部门仍旧执行上级部门的规定，要求企业在办理相关手续时出具发改委开展前期工作的函。二是行政许可方面存在漏洞。伴随着行政审批制度改革的进程，《行政许可法》条文本身的不完善使得地方一些部门在实施过程中有空子可钻，一方面出现了大量规避行政许可法、阻碍行政审批改革的现象，另一方面有些部门会增设行政许可，变成了有关部门寻租、设租的重要来源。三是非行政许可事项的管理随意性较大。目前，非行政许可审批的实施尚无相关法律法规予以规范，缺少必要监管，设定和实施的随意性较大。有些事项与行政许可审批事项没有本质区别，有些事项不完全是行政机关内部行政审批。

  （二）行政审批运行不规范、不协调、不完善的环节仍然较多

    一是窗口、机关“两张皮”的问题依然存在。由于一些专业性强、关联性强的审批事项短时间内仍须依赖专业科室才能完成，难以向窗口全面授权的缘故，导致少数单位审批职权整合集中不到位，应向窗口授权但未充分授权，窗口成了徒有其名的收发室，后方仍要经过有关科室的经办人、科长、分管领导、主要领导层层审批，使得窗口、机关两张皮的问题仍然存在。二是行政服务与审批原则有偏离。为了尽快使大项目、好项目落地，当地政府在招商引资过程中往往会采取“急事急办、特事特办、马上就办”的行政服务方式，这样做虽然可以提高工作效率，优化投资环境，但也很有可能给不法投资者提供了空间，扰乱了公平竞争的市场环境，同时增加了行政审批的风险和难度，为市场的规范埋下了隐患。以发改委为例，本着服务的宗旨，有时在不缺少关键性材料的情况下，专业科室会采取先办后补的方式方便企业尽快拿到批复文件进行招投标。可往往审批文件出了，企业不来了，需要的文件到存档案时都难以补齐，增加了行政审批的风险。三是行政审批存在自由裁量权过大的现象。在行政审批环节，自由裁量行为具有广泛性和灵活性的特征，因而被滥用的可能性也更大。自由裁量权过大，一方面容易出现权力寻租的行为，另一方面因为随意性较大，在行政审批中容易出现有失公允的现象。审批权限下放后，审批部门如何把握和控制好自由裁量行为的度将是一个重大课题。

（三）监督机制尚不健全，重审批轻监管的现象普遍存在

    很多部门都是重审批轻监管，对取消、转移、下放等事项更是缺少事中、事后监管的措施和方法，存在监管不到位、甚至缺位的现象。一是对于政府投资项目监管不到位。政府投资是投资体制中的重要组成部分，政府投资项目在全市固定资产投资项目中占有相当地位，对于社会投资具有重要的引导作用。此次市发改委下放的审批权限中，有35项是旗区政府投资项目。我市虽然针对政府投资项目出台了两部文件，但目前实际情况是政府投资项目事前没有年度计划、没有项目储备，事中财政和发改两部门不能有效衔接，事后又缺乏监管，政府投资项目在完工审计时基本都是超概算，没有起到严控政府投资的目的，与行政审批制度改革相违背。此外，对于争取上级资金的项目，一方面存在旗区财政部门滞留上级资金的现象，另一方面由于监管不到位，导致很多项目虽然争取了资金，但是几年之内都没有开工建设，影响了上级资金的拨付，也影响了中央和自治区下一年度对地方资金的投入与倾斜。二是对于企业投资项目存在监管缺失。受传统计划经济体制影响，行政机关依然存在“以批代管”、“只管审批、不担责任”的行为习惯，对企业投资项目核准之后怎样管的问题重视不够，权利与义务严重不对等。尤其是在项目建设、市场准人、对社会和人民群众造成的重大影响等方面，缺少法律法规的明确规定和必要的执法监管力量，难以建立科学有效的监管机制，核准后续监管的范围比较有限，监督力度不尽如人意，监督效果不很理想。对于不诚信企业、恶意套取资源的企业和套取银行贷款的企业监管惩罚力度不够，致使上述现象时有发生。三是中介机构的管理亟需加强。企业在申请办理各项前置条件和申请核准时，往往需要委托中介机构提供中介服务，前置条件审批机关和项目核准机关也往往需要委托中介机构提出咨询评估和审查意见。可目前我市中介机构的现状是收费高、时间长、服务差、“官办性”强，此外我市也没有出台相关的中介服务管理规范，对中介机构缺乏有效的管理和监督。

   （四）审批权下放后上下级的无缝对接仍需一段时间的磨合

 此次自治区发改委取消、下放和委托管理的行政审批事项共50项，市发改委下放至旗区的行政审批事项为66项。当前旗区的现状是旗区审批部门力量不足，无法适应新要求。以旗区发改局为例，旗区发改局一般人手都不多，往往是1个或两个人对上级部门的3-4个科室，人手少任务重，存在小马拉大车的现象。此外，审批权限下放之前，旗区发改局的核准和备案项目全部为上行文，只对项目所需的要件进行初审上报，在项目审批中起着“二传手”的作用。审批权限下放之后，业务上的对接还需一定的过程。

三、对进一步深化我市行政审批制度改革的思考和建议

综合分析当前形势，我市不仅面临着国内经济下行的压力，还面临全市经济转型升级的挑战，因此，必须通过深化行政审批制度改革，从体制、机制上消除影响和束缚各类市场主体积极性的各种障碍，让“无形之手”高效配置资源，让各类市场主体焕发活力。下一步工作应重点从以下几方面展开：

（一）切实转变政府职能，建设服务型政府

一是行政审批制度改革要以建设服务型政府为引导，与政府职能转变相结合。今后，行政审批不再只是一种管理手段，更是一种服务手段。政府要进一步转变过去重管理轻服务的理念，减少对微观经济运行的干预，尽快出台市一级政府核准项目投资目录,明确部门的权力清单，逐步形成“小政府、大社会、好市场”的模式。二是行政审批制度改革要实行分层分类、统筹推进的原则。推进行政审批制度改革，不是一味追求审批项目数量的减少，更不等于政府放手不管。对于事关国计民生的重大事项，比如环保、安全生产、食品安全等领域，不是企业和社会组织能独立承担的，就不能完全交给市场，政府还要加强监管。对市场机制能够有效调节、社会组织能够自律管理、通过事中和事后监管能够达到管理目标的事项，则应该能放则放，能减则减。三是进一步优化审批流程、缩短审批时限。进一步压缩环节、优化流程、提高效率，使地理空间上的“一站式”服务向真正意义上的“一条龙”服务转变。开展审批前置条件的清理削减工作，加强对企业投资项目外部性条件的审查，减少对内部性条件的审查，能部门之间征求的行业主管部门意见，坚决不需要企业去办理，为企业和投资者发展创造更加便利的服务。

    （二）推进行政审批集中化、标准化运作

一是深化并联审批制度，实现行政审批集中化。在关联性强的领域，设立并联审批专窗，全面推行“一窗受理、网上流转、联合踏勘、会办审批”的并联审批模式，避免项目单位办事多头跑、多次跑。考虑到不同的行政审批项目之间具有关联性和差异性并存的特点，并联审批要按照分类、分线条的思路推进，比如：工商局牵头办理企业注册登记；发改委牵头办理可行性研究报告审批或立项批复；住建委牵头办理施工许可证审批等等。探索建立联合验收机制，改变部门之间各自为政的验收方式，对工业建设工程实行联合竣工验收，通过部门之间合作，由“串联”变为“并联”，简化审批环节，缩短审批时间，减轻企业负担。二是探索行政审批标准化建设思路。引入标准化管理理念，对保留的事项，按照行政许可、非许可类审批、便民服务事项三类进行全面梳理，政府各部门要把“抽屉”、“口袋”、“脑袋”里的标准与要求放到桌面上，形成依据充分、科学合理的行政审批事项目录和流程图。同时，严格界定审批法定程序，对每一项行政审批事项编制唯一对应的要件标准、流程标准和裁量标准，制定部门行政审批标准化操作规范，减少行政审批过程中的主观性、随意性和差异性，取消不必要的层层把关和逐级审批，着力实现“无差别审批”、“一审一核”、“即审即办”。
     （三）加快推进信息化建设，为优化行政服务提供有力的技术支持

信息化是现代行政管理的必然趋势，是提高行政服务效率的必要支撑。要深化信息化的成果应用，加快建立集“信息共享、网上审批、网上监管”于一体的信息化行政服务平台。一是全面推进“阳光审批”。建立完善信息公开制度，包括建立公开制度、时效制度、听证制度、告知制度等，行政审批事项要素、工作标准形成标准化规范后，都要以适当的方式向社会公布，保障企业和社会公众的知情权、监督权。建立完善一次告知制、限时办结制等工作规范，确保既对窗口人员充分授权，又最大限度压缩其自由裁量权。二是搭建信息共享平台。打破部门间信息分割对行政服务数据传递效率的制约，加快统一规范和整合全市相关网络信息系统，创造条件建立数据传输接口、实现信息兼容，形成部门与部门、部门与政府、岗位与岗位、企业与政府及部门之间有效联通、便于群众办事和政府办公的综合性电子化平台。三是建立网上审批系统。将审批内容、法律依据、办事程序、办事条件、承诺时限、收费标准、数量限制、办理结果、全部审批材料等在网上公开，设置在线提交、视频交互、网上评议、办事公示等多层级的功能服务，逐步推行电子认证。着力实现全程在线办理，为解决企业和群众提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。四是强化电子监察功能。依托统一的信息化平台，实施电子监察系统与网上审批系统互联，实现网上监控、网上考核，对行政审批经过的流程环节、各环节的操作内容、是否超过时限等情况进行监控检查，对工作人员处理行政审批项目的绩效进行统计分析，防止和避免行政审批违规行为，促进政府工作人员尽职尽责。

（四）健全监管机制，推动行政审批向宽审批、严监管转变

进一步明确行政审批、行政许可的主体责任，切实改变重审批、轻监管的做法，不断规范行政管理，提高行政效能。一是加强对政府投资项目的监管。目前，中央出台了《中央预算内投资项目管理办法》，建议我市尽快出台政府投资项目管理办法，进一步规范政府投资项目管理。对于政府投资类项目要进一步管好，严格审批程序，严控工程造价，严肃项目稽查，对立项、变更和调整概算等实行严格的全程监管。同时，建立巡查抽查、事后惩戒和责任追究等制度，对重点行业、重点领域开展定期巡查和不定期抽查，发现违法违规及未履行基本建设程序的行为要及时依法查处，公开违法违规事项相关信息和处理情况。二是完善对企业投资项目的监管。发改部门会同城乡规划建设、国土资源、环境保护、安全生产、工商管理、质量监督、金融监管、行业管理、监察等部门和机构，严格依法依规加强事中事后监管。充分发挥法律法规和发展建设规划、产业政策、总量控制、技术标准、信用信息等约束和引导作用，配合有关部门依法依规通过办理选址意见书和规划许可、用地预审和用地手续、环境影响评价报告审批等，对投资活动的土地使用、资源利用、能源消耗、污染排放等实施有效监管，配合监察部门对行政审批和行政效能进行监察。同时，加快完善信息系统，建立发展规划、产业政策、技术政策、准入标准、诚信记录等信息的横向互通制度，及时通报对违法违规行为的查处情况，实现行政审批和市场监管的信息共享。三是规范对中介机构的管理。对中介机构的培育，政府要制定全市中介服务管理办法，合理确定中介机构提供中介服务的质量和时限要求。同时，也要发挥其引导示范作用，完善运行机制，建立公平竞争、公正诚信的发展环境，帮助社会中介组织健康成长。四是健全“权责统一”的责任追究制度。当出现审批纠纷要求行政诉讼和行政复议时，必须按照 “谁审批，谁负责”的原则，政府与有关部门要承担与审批权限对等的责任，依法履行好管理职责；审批事项在批后一定时期内发生重大质量事故、安全生产责任事故的，也应当追究有关审批责任单位及个人的连带责任。

（五）加强业务培训，做好上下级的沟通与衔接

一是做好审批权限下放后的业务培训。随着审批权限的下放，市级各部门要做好旗区对口部门的业务培训，进一步提升基层工作人员的业务水平。同时，对于国家、自治区出台的新政策、新的投资方向，及时向旗区传达，便于基层更好的开展工作。二是做好下放行政审批事项的落实和衔接工作。对于市级下放的行政审批事项，要坚持审批权限和监管责任同步下放。各旗区相关部门要主动承接协调，切实做好上下级主管部门之间的衔接，防止管理脱节和出现管理真空。同时，发改部门要主动配合城乡规划建设、国土资源、环境保护、行业管理等部门，依法依规、高效便利地办理相关审批手续，主动做好部门间的横向衔接，提高行政审批效率。

                      （市发改委投资科  武燕）

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

送：自治区发展和改革委员会各位主任及相关处室，市委、人大、政府、政协各位领导及相关处室，委内各主任、各科室，各旗区发改局、各工业园区发改局。    

编辑：鄂尔多斯市发改委发展研究中心      电话：8588053

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