[调研报告]

要闻导读

   ◆关于民间资本参与铁路建设的一些思考   

   ◆鄂尔多斯市地区物业收费情况调查报告

  关于民间资本参与铁路建设的一些思考

    近年来，在国家和自治区大力支持下，鄂尔多斯市铁路建设得到快速发展，截止2013年底，全市铁路运营里程达到1576公里，居自治区前列；路网密度181公里/万平方公里，复线率达到35.6%。2013年完成货物发送量2.63亿吨、同比增长24%；完成客运量70万人次，同比增长35%。

一、民营资本进入铁路行业基本情况

（一）既有铁路基本情况

全市运营铁路主要包括国家铁路、国家控股合资铁路、地方铁路、企业铁路四类，另外还有矿区、电厂、工业园区专用线、煤炭集运站等。其中，国铁线路1条，为包兰铁路，运营里程62公里；国铁控股合资铁路3条，为包西、沿河、南部铁路，运营里程700公里；地方和企业铁路11条，为东乌、准东、呼准等，运营里程814公里。其中伊泰集团是我市民营企业投资建设铁路的代表，已经建成呼准、准东两条铁路，目前正在进行复线改造工作，运营里程270公里。

（二）2014年铁路建设安排情况

2014年，全市计划安排铁路固定资产投资70亿元，重点铁路项目29个，建设里程1028公里。国铁控股合资铁路计划投资25亿元；央企等路外国企独资或控股铁路计划投资19亿元；民营企业独资或控股铁路计划投资26亿元。加上国铁、央企控股合资铁路中民营企业的股权投资，2014年，我市铁路建设中民营企业投资约占全市铁路固定资产投资的37%。目前参与我市铁路建设民营企业主要有伊泰集团、蒙泰集团、汇能集团等10多家。

（三）民间投资铁路示范项目情况及运营模式

近日，国家发改委公布了80个鼓励民间资本投资示范项目名单，其中，蒙西至华中铁路煤运通道在我市境内为180公里。按照要求，我市也将大饭铺至马栅铁路作为鼓励民间资本投资示范项目。示范项目的基本情况:

1．大饭铺至马栅铁路。线路全长59公里，总投资31亿元，由鄂尔多斯大马铁路有限责任公司负责建设。股权结构：内蒙古伊泰煤炭股份有限公司持股50.5%，准格尔旗政通铁路投资有限责任公司持股30%，鄂尔多斯市鑫铁物流有限责任公司持股10%。呼和浩特铁路局持股4.5%，内蒙古汇能煤电集团有限公司持股3.5%，内蒙古蒙泰煤电集团有限公司持股1.5%。项目2013年开工建设，截至目前完成投资7亿元，计划2016年建成通车。

2．蒙西至华中铁路通道。线路全长1800公里，总投资1900亿元，项目可研报告已经国家发改委批复。我市境内计划11月份开始征地拆迁。建设工期5年。公司股权结构为：中国铁路总公司20%，中国神华、中煤能源、国投交通公司、陕西煤业化工集团有限责任公司、淮南矿业（集团）有限责任公司、伊泰煤炭分别占10%，河南铁路投资有限责任公司3.5%、湖北省客运铁路投资有限公司3.3%、内蒙古蒙泰煤电集团有限公司3.2%、榆林统万投资有限责任公司2.5%、湖南省铁路投资集团有限公司2.1%、中国华能集团燃料有限公司1.4%、中电投物流有限责任公司1.4%、山东能源国际物流有限公司1.4%、江西省铁路投资集团公司1.2%。

目前，全市已投入运营的民营铁路公司主要有自营和托管两种模式，其中，呼准铁路托管模式合作比较顺畅。

呼准铁路于2003年4月开始修建，北起京包线呼和浩特站，南接准东铁路周家湾站，线路全长125公里，总投资16亿元。目前内蒙古伊泰煤炭股份有限公司持股76.99%、内蒙古蒙泰不连沟煤业有限责任公司持股16.67%、大唐电力燃料有限公司持股5.03%、呼和浩特铁路局共同组成的股份制企业持股1.30%。    呼准铁路委托铁路局管理初期采取的是“据实结算”的模式，委托管理费用直接由委管方和代管方合同协商，委托管理费用“一口价”，这一管理方式造成了代管方人员工作积极性不高，在这种模式下，从2006年底投入试运营到2008年底，呼准铁路公司连年亏损，2007年仅完成货运量8万吨，2008年完成货运量278万吨。为改变这种经营状况，经呼准铁路与铁路局协商，重新确定了“代管费用按吨公里结算”的新办法，即代管费用与完成运量挂钩，运量完成越多，代管费用就越高，此办法充分调动了代管方的积极性。从2009年开始运量逐步增长，2009年完成运量1265万吨，2010年完成运量2328万吨，2011年完成运量2345万吨，2012年完成运量2569万吨，2013年完成运量2925万吨。新的委管办法实行后，不仅使呼准公司实现了扭亏为盈，代管方也取得了非常好的经济效益。目前这种模式得到双方的充分认可。

二、存在的主要问题

经过近几年的探索与实践，我市合资铁路建设取得了阶段性成果，路企合作的模式基本形成，但民间资本进入铁路行业后，在建设运营中也出现了一些不容忽视的问题。

（一）股东权益不能得到充分保障，影响企业投资积极性

2010年国务院民间投资新36条出台以来，全市铁路项目大多数以中铁总（原铁道部）控股，央企、国企以及民营企业参股，共同组建合资铁路公司进行建设，虽然这些合资铁路公司有健全的股东会、董事会、监事会和经理层，但普遍存在法人治理结构不够健全的现象，不能完全体现各股东方的诉求和利益，其管理方式与铁道部独资企业没有太大区别。以准格尔至朔州铁路为例，参股民营企业多达10家，股权超过82%，但各参股企业在项目建设计划、线路方案变更、投资概算调整等方面均没有话语权，只能被动接受，截止目前，投资较初步设计增加近40亿元，工期拖延4年多，各股东均不愿意继续出资。 

（二）民营企业没有独立运营权，委托代管费用高

民间资本在我市铁路专用线、集运站上的投资较为普遍且积极性较高，从已经建成的专用线和集运站运营情况来看，一律采用委托路局运输管理的模式，企业没有运输和经营管理权，在双方签署委托代管协议后，铁路局才会开通运输业务，而且委托代管费用没有标准，收费较高，一定程度上增加了企业运输成本。以5公里长的煤矿专用线为例，铁路局每年固定收取委托管理费2200多万元，包括管理费、维护费、机车租赁费、取送车费、人员工资等各项费用，如货物发送量超过协议约定，还要按比例增收代管费；煤炭集运站则多数由铁路局下属多经公司管理，收取8.4元/吨的管理费，包括委托管理费、电力信号调度费、装卸车费用等，以企业发送一列万吨列车计算，煤炭净重7500吨，收取管理费6.3万元，按年发送300万吨煤炭计算，企业需要多支出管理费2500多万元。

（三）缺乏运价调整机制，长期亏本运输

现行铁路运价形成机制，产生于计划经济时代，从目前来看，已经明显滞后于经济社会的快速发展，不适应市场经济体制的要求，运价水平总体偏低，不能完全覆盖运输成本，货运价格长期偏离价值，不利于发挥市场在配置运力资源中的基础作用。随着国内大宗物品价格的不断提高，货运成本逐年增加，导致线路长期处于亏损运输状态，以伊泰集团呼准铁路为例，项目于2003年开工建设，2006年建成，按照当时的物价水平批复货运价格0.15元/吨公里，沿用至今，目前实际运输价格已经达到0.22元/吨公里，特别是2013年国家实行营业税改增值税后，税后运价已经降到0.136元/吨公里，导致企业负担不断增加。

（四）民间投资地方铁路准入门槛高

2013年5月，国务院下放取消117项行政审批权以来，取消铁道部专用线、集运站的接轨审批，目前由铁路局签订的接轨合同代替，给民营企业建设专用线、集运站项目带来了便利，但针对地方铁路的接轨审批，仍然在中国铁路总公司，而且办理程序复杂，时间长，在铁路局出具基础意见基础上，中铁总需要再次召开评审会议，得到中铁总运输局、鉴定中心、计统部、建设部等多个内部部门的同意后，方可出具接轨批复。原铁道部撤销后，截止目前我市尚没有1条铁路获得接轨批复，严重影响项目审批和建设工作。

（五）民间投资铁路项目适用政策不统一

按照《内蒙古自治区耕地占用税实施办法》（内蒙古自治区人民政府令第158号）有关条款规定，在耕地占用税的收取费用上差别较大，我市境内国家铁路和地方铁路按2元/平方米的标准收取，而专用铁路或专用线项目则按照26～28元/平方米的标准收取。以总铺轨里程10公里的集运站项目为例，占地约17万平方米，需要多缴耕地占用税400多万元。与国家鼓励民营资本投资铁路的各项政策措施不符。

（六）民营企业投资铁路的意愿和能力下降

由于当前国内经济下行及环境治理力度持续加大，市场对煤炭需求减少、价格降低，部分以煤炭运输经营为主的民营企业效益不佳，加之地方铁路投资回报率低、见效慢，导致民营企业投资铁路的意愿和能力下降。目前，我市已有多个已经批复的专用线、集运站项目缓建甚至停建。

（七）民营企业融资难

一是民营企业融资渠道狭窄，国有商业银行贷款审批环节多，手续繁杂，与民营企业资金需求高频率、小金额、快周转、强实效之间的矛盾始终无法解决；二是各商业银行在经营战略上，实施的是“重点地区、重点行业、重点产品、重点客户”的“四重”战略，信贷资金多倾向于国铁控股或国有大中型企业控股的合资铁路，对民营企业发放贷款非常谨慎，额外附加条件多。典型代表为准格尔至神木铁路，线路全长16公里，总投资6亿元，项目建设近6年时间，因没有国有企业担保，银行拒绝发放贷款，至今项目建设主要使用企业自有资金，目前因资金短缺已经停工。

三、有关建议

民营资本进入铁路行业，不仅可以带动其他社会资金投入，还可使国家投入资本金放大5倍左右，将国家有限的资金投向更多项目，解决急需建设铁路项目的资金问题。同时可以满足地方铁路和路网支线的建设需求，对国铁干线的运输起到保障作用。结合自治区实际情况，建议采取以下措施给与积极推进。

（一）规范合资铁路公司管理

建议规范合资铁路公司管理，按照《公司法》和现代企业制度的要求运作，建立规范的法人治理结构，以法定形式行使选择经营者、重大决策和资本收益的权力，建立适应市场经济的决策机制，最大限度地保障投资者权益。

（二）健全合资铁路管理制度

现行的合资铁路管理制度办法，已不适应合资铁路快速发展，需要在铁路深化改革中不断完善。建议铁路总公司进一步修订完善《合资铁路管理办法》，特别是出台一系列股权管理、委托运输管理、劳动人事管理、财务管理等具有操作性的管理细则，进一步理顺铁路总公司、铁路局与合资铁路公司的管理关系。建议尽快制定合资铁路委托运输管理定员编制办法、合资铁路委托运输管理费用定额标准等，以利于科学合理配置运输生产人员，公正透明清算委托运输管理费用；修订统一合资铁路设备更新改造、大修管理办法，以利于合资铁路设备更新改造、大修管理工作开展；建立健全合资铁路资产管理办法，明确合资铁路资产管理界面等。

（三）探索铁路运营体制改革

铁路运营体制改革要充分考虑其公共服务特性，妥善处理铁路干线与支线、国家与地方、国家与企业、经济发展与国家安全的关系，积极稳妥予以推进。一是建议放开专用线运输市场，允许企业购买自备车自行管理，或由地方政府专门成立运输公司，管理区域内专用线，切实降低企业运行管理成本；二是建议建立委托管理与运量互保机制，即由委托方与管理方签订互保协议，确定委托管理最低费用和线路运量底限；三是建议推行代管费用与运量挂钩的委托管理办法，按照线路运量收取代管费用，保证民企投资铁路项目的收益。

（四）出台促进民营企业投资铁路建设优惠政策

目前，民企建设铁路均享受国家制定的民营企业税收优惠政策，即享有税率为15%的企业所得税优惠和三免、三减半优惠，其他方面无特殊优惠政策。建议针对民营企业投资建设铁路出台专门优惠政策，促进民间资本更多地投向铁路建设。此外，建议进一步梳理铁路行业在税费领域的各项政策措施，使民营企业投资建设铁路与国铁享受同等待遇，以便激发他们的建设热情，充分发挥民营资本的带动作用，为加快推进铁路投融资体制改革奠定基础。

（五）下放地方铁路接轨行政审批权限

建议中铁总将地方铁路铁接轨行政许可权限下放各铁路局，由铁路局组织审批，以加快项目审批，降低准入门槛。

（六）尽快出台铁路货运价格改革方案

建议遵循市场规律，对铁路运输全程费用水平和市场承受能力进行全面调研，研究制定货运价格浮动办法，允许铁路运输企业在政府指导价的基础上，根据企业运营效益和市场需求，在不同时期、针对不同货物品类，采取固定比例的上下浮动办法，灵活制定货运价格，以满足不同层次、不同货物的运输需求。

（七）出台金融扶持政策

一是建议加大对民营企业投资铁路的金融支持，提供更多的政策性贷款，并优先安排贷款，保证建设资金。二是建议金融机构对国家已批准开工建设或核准建设的民企铁路项目，适度放宽融资和贷款限制，按照项目核准文件中承诺的贷款额度落实项目贷款。

                           （基础产业科 李贵）

鄂尔多斯市地区物业收费情况调查报告

     近年来，物业服务与物业收费已成为社会反映突出的问题，也是12358价格举报的主要内容。今年我委在参加鄂尔多斯市电视台“问政”栏目时，现场嘉宾就物业收费问题提出问政。为此，我委及时会同房管局，抽调10名工作人员，深入到东胜区、康巴什新区、达旗、乌审旗等地的居民反映物业收费较高的住宅小区情况进行调研，主要对物业公司的服务等级、服务内容、现行收费标准以及服务成本进行实地测算。现将调研情况报告如下：

一、全市物业服务企业及抽样调查企业情况

目前，全市共有358家物业服务企业，其中：东胜192家，康巴什17家，伊旗35家。核心区物业服务企业占全市68.17%。

此次抽样调查是在市房管局拟定出台《鄂尔多斯市物业服务收费管理实施细则》基础上，对住宅小区划分的五个星级物业管理服务等级内容和收费标准的确定进行了实地调研，共选择出具有代表性的15家物业服务企业的18个住宅小区的物业服务运行成本和现行物业收费标准进行调查测算。18家住宅小区包括东胜区9家、康巴什3家、达旗3家、乌审旗3家。其中服务等级在二星的3家、三星的6家、四星的6家、五星的3家。

二、物业服务企业成本测算情况

根据《物业管理条例》规定的物业服务内容，首先我们将物业服务总成本按照物业服务主要内容分为七大项费用，即：综合管理费、共用设施设备维护费、公共区域秩序维护费、公共区域清洁卫生费、公共区域绿化养护费、电梯日常维护费及二次增压水泵日常维护费，并且每项费用都包括了为此项物业服务的人员工资及相关费用，物业成本按照各小区住宅建筑面积计算。

实地调研中，我们根据每个小区物业公司所提供的服务内容和收费标准，对物业服务公司服务进行星级分类，并按星级测算了平均成本，发现以下问题：一是我市物业服务成本普遍较高，收费标准不统一；二是服务星级与收费标准不相符，同样星级服务的，收费标准相差较大；三是各星级服务及收费标准之间，差距也较大；四是城市核心区物业服务成本普遍比旗区高。

三、我市物业服务成本较高原因分析

（一）人工费用高

物业服务行业为劳动密集型产业，其人力成本是物业服务企业最主要的成本，尤其是前几年，最低工资连续上调，加之我市物价水平高位运行，导致物业企业运营成本飙升，物业服务实际成本中的管理人员、客服人员、维修人员、保安人员、保洁人员、绿化人员的工资合计占实际成本的57%左右，最高的占到68%。

（二）供水、供电、供热相关管线和设施设备维修、养护等计入了物业成本

按照《国家物业管理条例》、《内蒙古自治区物业管理条例》有关规定：“物业管理区域内，供水，供电，供气，供热，通信，有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用，物业服务企业接受委托带收钱款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用。” “供水，供电，供气，供热，通信，有线电视等单位，应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施设备维修，养护的责任” 。《鄂尔多斯市物业管理实施办法》第二十六条规定，“供水、供电、供热、邮政、通讯、有线电视等供应实施设备验收合格后，由各专业单位接管。交接时，应向各专业单位提供小区管线平面图、地下管网图纸等资料。但在实地调研中发现，我市部分供热、供电和相关管线和设施设备维修、养护由物业公司承担，最后通过物业服务费转嫁到业主身上。

一是供热二次加压费用：达旗、康巴什均由供热企业承担，计入供热费中。而东胜区的部分住宅小区由于开发商在项目建设时，将二次供热系统统一配建，在交工验收时，供热企业以未按供热建设标准配建或产权及设备质量问题等种种理由不接收二次加压供热站，导致二次加压换热站的运行及费用由物业公司承担，产生的费用约0.13元/平米•月。

二是所有的住宅小区自来水供水二次加压设备运行及费用均由物业公司负责，产生的费用约0.02元/平米•月。

三是个别小区高压变电箱维护由物业公司负责，产生的费用约0.06元/平米•月。

（三）电力部门对住宅小区公用设施用电未执行居民用电价格政策

自治区发改委内发改价字〔2011〕1704号文件规定：“2011年7月1日起，全区社区居民委员会工作用房和为社区居民公益性服务设施的用热、用电、用水、用气按照居民生活用热、用电、用水、用气价格执行”。国家发改委〔2013〕973号文件规定，“城乡居民住宅小区公用附属设施用电（不包括从事生产、经营活动用电），执行居民生活用电价格”。调研中发现，物业管理小区电价执行比较混乱，不同的物业住宅小区和同一个住宅小区的不同用途的电价都执行的不一样标准。有的小区电梯、清洁、楼道照明用电执行非居民用电价格（自己与电力公司协调的），而大多数住宅小区仍执行商业用电价格。我市现行合表用户及执行居民电价的非居民用户电价为0.427元/度，一般工商业用电价格0.677元/度，差价为0.25元/度，如果所有小区所有用电都按居民电价执行，电梯楼约减少成本0.09元/平米•月，步梯楼约减少成本0.03元/平米•月。

（四）市政楼体亮化用电计入物业成本

我市市政主干道上的住宅小区内的迎街楼体均设有景观亮化设施，其亮化的日常电费及维护费没有明确规定有谁承担，但从目前情况来看，在小区物业管理范围内的，由住宅小区业主承担。

（五）工程维修费计入物业成本

新建住宅小区修缮过程中存在的问题：一是未使用工程质量保证金，将维修费计入物业成本。开发商向施工单位收取的质量保证金，均未上缴房管部门管理。房屋交付使用以后，工程质量出现问题时，开发商推脱责任不给维修，均由物业公司承担，维修费用最后计入物业费，由业主承担。二是物业保质期内修理费计入物业成本。物业的保修期从验收合格之日开始计算，对未验收的住宅小区工程质量的维修，应由工程建设单位承担，而我市多数开发商都将自建小区由其下属的物业公司接管，接管后的工程维修费计入物业费用中，最后也由业主承担。

（六）经济适用房公共设施、设备维修费计入物业成本

我市部分经济适用住房，当时给业主交房时未收取两共维修基金，当公共设施、设备遇到大修情况时，直接分摊在物业费用里。我市暂时还没有相关文件条例，对此进行界定。

四、物业企业管理中存在的主要问题

（一）交房时预缴物业费。全市在房屋销售中，普遍存在交房时预收一年物业费的问题。有的住宅小区未经房管部门验收，“三通”、绿化均未完工即交房并预收物业费用。一年过后，业主因工程质量问题、物业服务设施设备（道路硬化、绿化、活动场地）未建成等问题，对物业服务不满，造成拒缴物业费现象普遍。

（二）业主委员会发挥作用不明显。目前，我市城市核心区成立业主委员会物业小区已经达到70%左右，但是很多小区业主委员会一是不作为，二是工作难度大，没人愿意去做。对于调节物业公司与业主矛盾中其作用很微小。

（三）物业企业服务质量参差不齐。绝大多数住宅小区物业由开发企业下属物业公司接管，没有实行招投标制度。有的物业公司没有资质就接管住宅小区开展物业服务管理。

（四）老旧小区楼道照明费用由楼道亮化工程管理处仍向业主收费。东胜区对老旧小区楼道照明进行声光控开关改造工程，由市楼道亮化工程管理处统一实施，根据鄂价费字〔2006〕217号文件规定，由物价部门制定收费标准，楼道亮化工程管理处向业主收费。而2009年，鄂价发〔2009〕88号文件规定，楼道照明费用实行市场调节价，在物业管理服务费外不得向业主另行收取，但目前仍然向业主收取费用。

五、对策建议

（一）加强业主委员会组建工作。物业管理区域内已交付的物业建筑面积达50%以上，或者已交付使用的建筑面积达到30%不足50%，但使用超过两年的，各旗区房管部门要加大小区业主委员会的组建工作。根据小区建设面积成立最低不少于5人组成的业主委员会，并对主任、副主任、委员由当地财政给于每年5000元的交通、通讯补助，以调动和发挥应有的作用。

（二）按照服务水平分级设立物业标准及收费标准。市发改委、房管局出台全市物业管理等级“菜单式”服务标准和收费标准，业主委员会以小区已建设的服务设施设备、绿化等条件，选择物业服务的等级及收费标准，作为招聘物业公司时的参考依据，引导物业服务向规范化、市场化方向健康发展。

（三）加强住宅小区工程验收管理。市房管局对住宅小区加强工程验收管理。2014年7月后未经验收合格的住宅小区不准交付使用。对之前未验收已入住的小区，限期进行整改。

（四）加大对开发、建设企业工程质量监管。对工程质量造成的问题，房管部门会同住建委追究工程建设企业、开发企业的责任，充分管理和使用好工程质量保证金。最大限度解决好群众反映的突出的工程质量问题。

（五）供热、供水二次加压的设施设备及供电相关设施设备的管理及运行维护费用，严格按照国家和自治区的有关规定执行。供热、供水二次加压以及小区范围内变电箱及相关管线由各专业单位承担。

（六）将物业管理纳入社区建设。各旗区房屋主管部门，要配合街道办事处、社区，对住宅小区实行“网格化”管理，对有条件的小区，采用“政企共建，网格管理”模式，建立定向服务社区、统筹整合社区及企业和业主委员会的合力，形成社会共建新型社区。

（七）规范物业服务行业行为。全面整顿物业服务市场，对无资质开展业务的进行取缔和查处，对只收费不服务和质价不符的进行处理。

（八）加大各级价格主管部门对涉及物业企业的价格和收费的检查。一是对物业管理企业明码标价进行检查；二是开展社区居民委员会工作用房和为社区居民公益性服务设施的用热、用电、用水、用气按照居民生活用热、用电、用水、用气价格执行情况的专项检查；三是对向物业企业乱收费、乱摊派的部门和行业进行倒查。

（九）增加物业服务费收支情况的透明度。定期公开并公示物业管理服务费的收支情况，增加账目的透明度。与业主签订物业服务合同，约定服务内容、服务标准及收费标准，并实行“三公开”制度，在醒目的位置将收费项目、标准及服务内容进行公示。 

（十）加强物业管理企业的内部管理。从加强企业内部管理入手，削减管理费用，统筹人员配置，降低人工成本，拓展服务领域，提升服务意识。

（十一）建立社会诚信体系。将物业费收缴情况纳入社会诚信体系，对长期拖欠物业费的业主采取信誉体系的记录，与户籍管理系统联网，对欠物业费的业主不得交易房屋、贷款。

        （价格成本调查局  娜日素  闫  磊）

送：自治区发展和改革委员会各位主任及相关处室，市委、人大、政府、政协各位领导及相关处室，委内各主任、各科室，各旗区发改局、各工业园区发改局。    

编辑：鄂尔多斯市发改委发展研究中心      电话：8588053

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